Zuurstof voor bestuurders

Het Amsterdamse bureau is het oudste statistische bureau van Nederland. De verzamelde cijfers hadden van het begin af aan een duidelijk doel: het aanpakken van de grotestadsproblemen. De directe aanleiding voor de oprichting van het bureau was de omvangrijke werkloosheid in de hoofdstad. Het stadsbestuur wilde weten welke beroepsgroepen het meest getroffen waren en of de werklozen wel konden rondkomen. Ook wilde men meer gegevens hebben over de arbeidsomstandigheden in verschillende bedrijfstakken.

Anders gezegd: de bestuurders wilden nauwlettend kunnen volgen of de sociale verhoudingen in de stad nog houdbaar waren. Acht jaar eerder was plotseling het Palingoproer in de Jordaan ontbrand, met 22 doden als gevolg. Zo’n uitbarsting van volkswoede wilde men nu voor zijn. De arbeidersbeweging raakte steeds beter georganiseerd, in hetzelfde jaar 1894 ontstond de Sociaal-Democratische Arbeiderspartij. Het gemeentebestuur besefte dat het aan zet was. Maar als je wilt ingrijpen, moet je eerst het probleem kennen. Cijfers dus.

Het kersverse Bureau van Statistiek ontleende zijn cijfers aanvankelijk vooral aan de registers van andere instellingen. Maar al spoedig ging men ook eigen onderzoek doen. In de loop der tijd greep men steeds vaker naar het middel van de enquête, bijvoorbeeld om de financiële omstandigheden van arbeidersgezinnen in kaart te brengen. Naarmate het stadsbestuur meer taken naar zich toetrok, kreeg het bureau meer te doen. De hele 20ste eeuw liet een constante groei van het overheidsapparaat zien. Tegen het jaar 2000 was het ambtelijk apparaat in Amsterdam honderd keer zo groot als in 1894. Net zo begon het Bureau van Statistiek met slechts één hoofdcommies en één klerk derde klas, en kent het huidige O+S zo’n vijftig medewerkers en daarnaast nog een bestand van 200 enquêteurs.

Aanvankelijk stond het pure tellen voorop. Zo wordt in het Statistisch Zakboekje 1930 uit de doeken gedaan dat de brandweer over 23.985 meter slang beschikt, dat 462 bomen in dat jaar zijn gestorven, dat er 30.357 rozen zijn aangeplant en dat Amsterdam op dat moment beschikt over 2,2 miljard vierkante meter trottoir.

Tegenwoordig is bij O+S de interpretatie van gegevens veel belangrijker geworden. Men telt niet alleen, maar waagt zich ook aan voorspellingen. Jeroen Slot, adjunct-directeur van de dienst: “De vooroorlogse directeur Van Zanten was een fervent tegenstander van prognoses. Volgens hem bestonden dingen pas als ze geweest waren en vertelde statistiek alleen iets over – het woord zegt het al – de status. In de jaren dertig werkte het bureau voor het eerst mee aan een bevolkingsprognose. Die was bedoeld om het aantal te bouwen woningen in de Westelijke Tuinsteden te kunnen plannen.

Prompt zat men er stevig naast met een prognose van 1,1 miljoen inwoners in 2000, terwijl Amsterdam nu ‘maar’ 740.000 inwoners heeft. Natuurlijk is voorspellen moeilijk. Daarom wijken sommige statistici nog steeds liever niet af van de cijfers. Maar O+S vindt statistiek zonder interpretatie dode statistiek. Het gaat om duiding, om de verbinding van cijfers met mogelijke oorzaken en met het gevoerde beleid, om het in kaart brengen van trends die bepalend kunnen zijn voor de toekomst. Aan bevolkingsprognoses is niet te ontkomen, alleen al om een raming te kunnen maken van de behoefte aan nieuwbouwwoningen, aan scholen en noem maar op. Onze huidige prognose is 835.000 inwoners van Amsterdam in 2030. Dat betekent een flinke groei, met bijna 100.000 personen.”

Ponskaartenmachine

In de beginjaren van het bureau ging nog bijna alles met de hand. Het statistisch materiaal lag neergeslagen in dikke leggers met handgeschreven en getypte formulieren. In 1927 werd de eerste ponskaartenmachine aangeschaft, het begin van de mechanisering van het telwerk. Na de oorlog kregen steeds meer huishoudens telefoon, waardoor vanaf de jaren zeventig telefonische enquêtes in zwang kwamen. Het opinieonderzoek nam sindsdien een hoge vlucht. Maar de echte doorbraak kwam natuurlijk met de computer. Voor prognoses en toekomstscenario’s konden nu computermodellen worden gemaakt, waardoor dit werk – voor de oorlog nog zo omstreden – een enorme impuls kreeg. Jeroen Slot: “We zijn veel efficiënter gaan werken. Vroeger was het tellen een moeizame klus die veel tijd kostte, terwijl nu één medewerker binnen een uur de opvattingen van Amsterdammers te weten kan komen. Sinds de opkomst van het internet is het ondervragen van mensen helemaal in een stroomversnelling gekomen.”

Tegenwoordig heeft O+S een vast panel van Amsterdammers die geregeld per internetverbinding worden ondervraagd (overigens een open panel, waarvoor iedereen zich kan aanmelden via www.onderzoekenstatistiek.nl). De computer maakte ook de ontwikkeling van de Stadsmonitor mogelijk, volgens Slot een wereldwijd uniek instrument, dat samen met de Universiteit van Amsterdam is uitgedokterd. Met dit computerprogramma is het mogelijk concentraties van verschijnselen in kaart te brengen en door de tijd heen te volgen. Bijvoorbeeld schoolverzuim: in welke buurten komt dat het meest voor? Of waar heeft de armoede zich het stevigst genesteld in de stad? Beleid kan dan des te effectiever zijn.

Statistiek lijkt een dood vak, maar de beoefenaren moeten juist intensief kijken naar de levende en steeds veranderende stad. Want wát meet je nu precies? Soms is een fenomeen er allang voor je tot de ontdekking komt dat het interessant is om het bij te houden. De eerste auto in de stad zet een statisticus nog niet aan het werk, maar wanneer begin je dan wél die auto’s te tellen? Zo vonden beleidsmakers – en in hun kielzog de statistici – het lange tijd niet nodig een onderscheid te maken tussen autochtone en allochtone Amsterdammers. Slot: “We zijn hier pas twintig jaar geleden mee begonnen en achteraf gezien is dat te laat.

We waren wel het eerste bureau in Nederland dat met een definitie van allochtonen kwam. Er zijn pittige discussies gevoerd over de stigmatisering van bevolkingsgroepen en sommige mensen waren van mening dat alleen de eerste generatie allochtonen – de mensen die zelf naar Nederland zijn gekomen – ertoe deed in de statistieken. Wij vonden toen, en nu nog, dat het erom gaat of het onderscheid voor het beleid relevant is. En dat is zo, omdat allerlei etnische groepen met specifieke problemen kampen. Nu is die discussie er opnieuw over de derde generatie, de kleinkinderen van de mensen die destijds naar Nederland kwamen.”

Afdeling Ondeugd

Het is echter de vraag of we niet zijn doorgeschoten met het meten van dingen. De laatste jaren lijkt er een soort ‘meetperversie’ te zijn ontstaan, waarbij alleen de dingen tellen die met cijfers bewezen kunnen worden. De vraag of de goede keuzes gemaakt worden en of het juiste gemeten wordt, is daarbij minder belangrijk. Slot: “Statistics is no substitute for not knowing what one’s doing. Met andere woorden, het meten van fenomenen is geen garantie voor een goed resultaat van het beleid. De uitvoering is uiteindelijk het belangrijkst. Bovendien laat niet alles zich meten. Veel nieuwe ontwikkelingen die zich in de marges van de stad afspelen, kun je pas na jaren hard maken.”

Dit blijkt bijvoorbeeld uit het werk van de inmiddels opgeheven sector Deviant Gedrag en Sociale Controle van O+S, ook wel de afdeling Ondeugd genoemd. Deze sector verrichtte onderzoek naar allerlei randverschijnselen in en buiten Amsterdam. Zo stortte men zich op de drugsproblematiek, die in de jaren zeventig met de introductie van heroïne in Amsterdam hand over hand toenam. Onderzoek op straat was de enige manier om deze ongeordende groep burgers in statistieken te vangen.

Dirk Korf, toenmalig hoofd van de afdeling: “Begin jaren negentig gingen we zelfs naar Hamburg om daar de drugsscene te onderzoeken, omdat we daar in Amsterdam al veel ervaring mee hadden. Met een groep onderzoekers verbleven we wekenlang in een peesachtig hotelletje. Er was ook een expert mee: een Amsterdamse junk die tijdens het onderzoek geen harddrugs mocht gebruiken, maar wel zijn methadon had meegenomen. Tijdens het onderzoek is zelfs een keer een collega in een politierazzia terechtgekomen en meegenomen naar het bureau.”

De afdeling Ondeugd experimenteerde ook met nieuwe onderzoeksmethoden om in de praktijk te testen of antwoorden wel klopten. Korf: “Zo moesten er volgens de antwoorden in een enquête over overlast in 1993 bij elkaar zo’n 5000 coffeeshops zijn in de stad. Dat kon natuurlijk niet; volgens onze gegevens waren er toen maar 500. Wat kon hier aan de hand zijn? Om dat uit te vinden hielden we groepsgesprekken met mensen die we van de Albert Cuypmarkt en de Dappermarkt plukten. Bij het woord coffeeshop bleken veel mensen te denken aan een café van de V&D of plekken waar veel jongeren rondhangen, zoals de snackbar. Zo ontstond een andere interpretatie van die enquêteresultaten.”

De afdeling Ondeugd bestaat niet meer, maar O+S heeft elk jaar contact met vele duizenden Amsterdammers die over allerhande onderwerpen worden bevraagd. Zo is er de Burgermonitor, een jaarlijks overzicht van de meningen van Amsterdammers over hun stad en hun bestuurders. In een lovende recensie noemde Het Parool deze publicatie de “zuurstof waarop bestuurders in een democratisch land behoren te leven”.

Die karakteristiek past eigenlijk wel op het hele werk van de dienst. O+S beschikt over het statistisch gereedschap om op elk gewenst moment te laten zien hoe succesvol het beleid is, waar de grootste problemen zitten en over welke zaken burgers tevreden of ontevreden zijn. Wat wil je als politicus nog meer? Niet voor niets is een halfslachtige poging tot privatisering van O+S enkele jaren geleden in het omgekeerde uitgemond. In plaats van te worden losgekoppeld is het bureau juist in het hart van het gemeentelijk apparaat geplaatst. Sindsdien zetelt O+S in de regisseursstoel en stroomlijnt het geheel aan onderzoeksplannen binnen de gemeente en de stadsdelen. Men krijgt opdrachten voor onderzoek, maar bedenkt ook zelf welke nieuwe verschijnselen hoognodig geteld moeten worden. Zo tekent O+S permanent een portret van de stad – nu al 110 jaar lang.

Tekst: Simone Crok & Hansje Galesloot
Foto: Stadsarchief
Oktober 2004